特集／ＪＡＣＯＭ

米政策の見直しに向けて11月はひとつのヤマ場となる。食糧庁が示した見直し案をめぐって10月の下旬には農水省の意見交換会や自民党の委員会でＪＡ組合長や青年・女性農業者などが意見を表明したが、性急な見直し姿勢への反発や、稲作経営安定対策から副業農家を除外するなどの農村の実態を無視した内容に強い異論が相次いだ。　ＪＡグループや生産者も現行の政策のままでいいとの主張ではないが、なぜ見直すのか、何のために改革するのかという点が十分に議論されなければならない。また、需給調整に努力している生産者、ＪＡグループは、不公平感の是正が最大の課題だとしている。梶井功前東京農工大学長、森島賢立正大学教授とＪＡ全中・馬場利彦水田農業対策課長、ＪＡ全農・中山正敏水田営農対策室長に問題点を話し合ってもらった。

◆ 副業農家の除外は担い手にも反対論

東京農工大学前学長　梶井功氏

ＪＡ全中・食料農業対策部
水田農業対策課長
馬場利彦氏

　森島　先日、食糧庁案をめぐって各地でＪＡや生産者との意見交換会が行われましたが、今日の議論を始めるにあたってまず現場の意見の概要を紹介していただけますか。

　馬場　生産者やＪＡがもっとも問題にしているのは、やはり稲作経営安定対策での副業農家の扱いでした。副業農家の除外はけっして認められないということですね。実施すれば、水路の管理など集落機能が低下するだけでなく、生産調整の達成も困難になるという指摘も多い。この除外問題は各地で最大の反発を招いている点です。
　もうひとつは、生産調整の方法をポジ数量管理に代える問題をめぐってのさまざまな危惧です。まず、14年から移行するのはとても無理だということですね。ポジにするメリットについてはそれなりに理解があるにしても、一気に来年からというのは時間的にも準備不足だという意見です。
　それから、今後、ポジ数量管理に移行するとしても、管理の仕組みを用意しながら進めていかないとできないという声も強い。また、食糧庁案には今の助成体系を変えていくという方針が示されていますが、現在のとも補償や経営確立助成などは12年から５年間の約束で実施が決まったわけで、これは守るべき、本作化に向けて取り組みを開始したばかり、という意見も出ています。
　したがって、整理をすれば、稲経からの副業農家除外はけっして認めれないことと、14年産は現行を基本に対策を決定し、15年以降、ポジ管理に移行することについて十分検討していく、というのが意見交換会で出た主張だと思いますし、われわれもそのように考えています。
　とくにポジ数量管理ついては、配分を数量に変えたとしても、その達成をどうやって確認するのか、その方法が問題だということです。それから、ポジになったとしても豊作の場合もあり、その際は、青刈りや飼料用処理などが必要ですが、それが確実にできるのか、そのために国は何をするのか、すなわち、過剰米対策をどうするのかという課題もあります。
　現在の豊作対策は、計画米の生産者からの拠出と国からの助成を合わせて飼料用別途処理などを行っているわけですが、やはり公平性の確保が大きな問題だということです。

　中山　副業農家の扱いについては、担い手からも、集落のなかでの担い手はせいぜい２、３人、その他は副業農家で、その人たちが生産調整をしなくなると自分たちも困るとし、集落営農が維持できないという意見もありました。
　この問題は、やはり副業農家が生産調整に果たしている役割が非常に大きいことを示していると思います。そこに光を当てないとなると、生産調整の仕組みが壊れる。そうなると当然、今よりも生産量が多くなります。副業農家が全然、生産調整をしなくなれば、われわれが今取り組んでいる需給調整のための飼料用処理や調整保管の量をはるかに超えた生産量が出てくることを危惧しているんです。
　ですから、副業農家の扱いについては、ただ予算配分の面だけで考えるのではなく、需給調整に果している役割も認めて考えるべきだと思います。
　また経済事業の立場から生産者団体の使命は、生産者の所得の安定を図ることと考えます。このため少なくとも経営所得安定対策が措置され、これがきちんと機能するまでの間は、価格の安定により、生産者の所得の安定を図ることが重要であり、価格の安定を図るために、引き続き需給コントロールを図っていく必要があると考えています。したがって制度の見直しを実施する前提としても過剰米処理がきちっと行なわれ、生産調整対策が確実に機能する仕組みが構築されることと公平確保措置がなされ、計画流通米と計画外流通米の競争条件が同じになる仕組みとなることが前提と考えています。

◆ 構造改革よりも今は経営安定を考えよ

立正大学教授　森島賢氏

JA全農　米穀総合対策部
水田営農対策室長
中山正敏氏

　森島　では、まず前回に続いて大きな問題になっている稲経と副業農家の扱いについて改めて話をしたいと思いますが、たとえば、副業農家をすべて除外するのではなくて、一定の生産者を選んで助成するという案が今後出てきた場合はどう対応しますか。

　馬場　そういう論理も認められません。たとえ1俵であろうとも生産調整を実施している人に差を設けて、あなたの出した計画流通米は稲経の対象ではありません、ということは言えないですね。
　食糧庁案は、この問題を担い手を育成するための見直しの１つとして示していますが、それはそれこそ新たな経営所得安定対策の議論のなかで解決していくことだというのがわれわれの考えであり、担い手の育成という観点を稲経の世界に持ち込むべきではないということです。
　現在、稲経のなかには９割補てんコースがありますが、これは全体としては８割補てんされる仕組みがあって、そこに上乗せされている仕組みとして実現しました。つまり、論理としては１階の上に乗っている２階の部分ということです。したがって、新たな経営所得安定対策もそうした考え方に基づいて実現されるべきだというのがわれわれの主張です。

　森島　つまり、前回も指摘が出た点ですが、1階部分の切り崩しにつながる見直しはＪＡグループとしてはまったく認められないということですね。梶井先生はこの点についてどうお考えですか。

　梶井　私は、今回考えなければならないのは、そもそも土台である１階の部分、つまり、稲経がグラグラしているからそれをどうするか、だと思っています。土台がしっかりしていないのに２階は建てようがないではないかと。
　だから、まず１階の土台をしっかりさせよう、そのためには何をやるのか、それを最大の問題にすべきです。
　生産調整は、100％達成したにもかかわらず価格はどんどん下がり、しかも稲経を導入したのに経営は苦しい。そして生産調整それ自体もおかしくなっているという状況にあるわけですね。だとしたら稲経を含めて生産調整に関わる制度を立て直すことを、第1に議論すべきではないかと思います。
　食糧庁案のいちばんの問題は、米政策見直しの方向を論ずるときに、なぜ水田農業の構造改革が真っ先に出てくるのかということです。今、最大の問題になっているのは水田農業の構造改革ではないはずです。稲経が経営安定機能を果たさないから、構造改革も進まないのです。もちろん構造改革が必要ないとはいいませんが、問題の順序を間違えている。今、何がいちばん問題なのかを突くべきでしょう。

　馬場　われわれも問題にしているのは、現行の米政策の不備です。具体的な現場の大きな課題は、生産調整を実施している人と未実施者、計画流通米として出荷し飼料用処理などの負担をしている人とそうでない人、その不公平感が蔓延していることなんです。このことがあるために、生産調整を実施し需給調整をはかろうということにつながっていかない。限界感に加えて不公平感があることが最大の課題なんですね。

　中山　生産調整の未実施と実施者との不公平感および需給調整コストを計画外米のみで負担しているという不公平は渦巻いているのに、食糧庁案にはそれに対処する施策がまったく出てきていません。米政策の見直しよる制度等の変更にあたっての前提は公平性の確保措置と考えます。

　梶井　逆に食糧庁案はその不公平を是認したうえで需給調整策を考えようとしているのではないかとも思えます。

　馬場　少なくとも不公平感の是正のための答えは書いてありませんね。その答えが何もなくて改革の方向は出てこないと思います。

◆ 計画外米増大の原因と責任を明確に

　森島　不公平感が生まれているのは、生産調整実施者と計画米出荷者だけが需給調整の負担を負わされているからですが、そうなると食糧法施行からこれまでをミニマムアクセスを含めてどう総括するかも重要な視点ですね。

　梶井　食糧法で計画流通制度をつくり、流通の大宗は計画流通米、とした。若干の縁故米が出ることはやむを得ないとしても、計画外流通は少量にとどまる、それが建前だったわけです。
　しかし、それがなぜ崩れたのか、食糧庁は分析しているのかと問いたい。計画流通米が大宗になれなかったのはなぜか、その原因を責任者として出すべきところから問題解決の糸口を探るべきだと思います。
　そもそも計画外流通で販売するには食糧事務所に届けなければいけないわけでしょう。無届けの場合は課料に処すとなっているはずですが、それは実行されていませんよね。その責任を追及すべきではないかと思います。食糧法をつくっておきながら、その根幹を崩したのは行政のほうではないのかと。

　馬場　根幹が崩れ、結局、計画流通米は５割しかないという状況です。５割のなかでそれこそ豊作対応をしたり、在庫処理を背負っているわけですね。そこに矛盾があるわけです。
　また、食糧法では生産者には計画外流通米として販売する場合には届け出ることは義務づけていますが、計画外流通米を扱う業者に対してはまったくコントロールできていません。

　中山　登録するのは計画流通米を扱う業者だけですから、販売業者のレベルで計画外流通米を捕捉する手段は今のところないんですよね。

　梶井　そこを手当てしてこなかったことは欠陥ですよ。それと調整保管を団体の責任にしたことに制度上の無理がもともとあった。制度の見直しを考えるなら、そのへんの手当てをまず考えるのが筋ではないかと思いますね。

　中山　計画流通米では、過剰分の飼料用処理コストとして1俵あたり300円程度負担しているわけです。さらに調整保管コストもあります。しかし、計画外流通米はその負担がなく需給バランスの効果の恩恵だけは受けている。だから、われわれは最初からハンディを負って競争させられているようなものです。この構図がなくならない限り、新しい制度をつくっても同じだと思うんですね。

　森島　調整保管のコストや飼料用処理のコストは全額国が負担すべき、というのが前回の議論だったと思いますが、百歩ゆずってその一部を生産者が負担するにしても、だれにどう負担させるのか、計画外流通米の実態がつかめていないのではどうしようもないですね。

　梶井　安定供給は国の責任なのですから、そうしたコストは本来財政で負担すべきもの、それを食糧庁は逃げたのです。今になっては、計画外流通の実態がつかめないから負担のさせようもないのだという話にすらなってしまっているのではないか。

　馬場　今の制度としては、需給調整は計画流通米で行うことになっていて、それは結局、生産者団体の自主的取り組みだという話に置き換えられてしまった。いうなれば団体の責任ということになっていますから、国は需給調整コストを徴収する義務はないということになっている。
　今、需給調整の経費は水稲作付け面積当たりで負担してもらっていますが、全体の６割をカバーできる程度です。ＪＡグループが実施するならやはりこれが限界だと思うんですね。

　梶井　見方をかえれば、国民の主食に関わる大問題を農協組織の自主運営に任せるという姿勢でいいのかということです。こういう問題も含めて制度的な改正を行うべきです。

　馬場　今度の食糧庁案では計画流通制度を見直して、新たな制度にするとしています。具体的な制度はまだ示されていませんが、われわれとしては米を扱う業者は全業者を登録し、そのうえで農協のような安定供給を担うところは、現在の計画流通米のような枠を持つ、そういうイメージで新たな制度をつくるべきだと考えています。
　つまり、問題は不公平感の是正をどういう形で担保させるかです。それが担保されるのであれば、計画流通制度を見直してもいい。ただ、こういう問題はじっくりと議論してかからないと。したがって、14年は現行を基本に置きつつもう少し時間をかけて15年以降はポジ数量管理に移行するのであれば過剰対策とか公平性の確保などを議論して、小手先ではなく大きな改革にもっていくべきではないかと考えています。

　梶井　そうですね。食糧法自体の欠陥を問題にしなければ抜本的な改革にならないんじゃないかと思います。

◆ 稲経の根本的な欠陥も改めるべき

　森島　土台をどう立て直すのかという問題では稲経の充実も重要ですね。ところが、補てん基準価格の固定措置を外すという方針になっています。これについてはどう考えますか。

　梶井　この問題で指摘したいのは米国では今、96年農業法の不足払い制度を復活させようとしていることです。しかも以前は作付け制限とリンクしていた制度だったのに、今回は生産調整を要件にしていません。これは明らかに生産刺激的な政策ですよ。下院はもう通過している。市場メカニズムにまかせることを言っているアメリカですら、ＷＴＯで削減すべしということになっている黄色政策の強化に向かおうとしているんです。
　それに対して日本の稲経は、青の政策としてＷＴＯに通報しクレームもないわけですから、その稲経の強化ぐらいは認められると思います。私は、補てん基準価格の固定どころか、逆に稲経制度でも目標価格設定を提案すべきではないかと思う。

　森島　補てん基準価格を市場価格だけで決めているのが問題だと思いますね。生産コストを勘案し再生産を保証するという観点も求める必要がありますね。

　梶井　前３カ年の市場価格平均で補てん基準価格を決めるということに欠陥がある。というのも備蓄米を翌年放出するという仕組みが一方であるから、生産調整を100％達成し平年作であれば当年産としては需給バランスがとれるはずなのに、必ず古米が市場に出て価格引き下げ効果を持つことになる。このメカニズムであれば必ず価格は下がる。ここが基本的に欠陥です。
　今の制度は、３年に１度程度不作があってそのときには価格が上がるということを想定している。それは現実的ではありません。

　中山　備蓄運営の問題でいえば、やはり棚上げ部分を認めるべきだと思いますね。今の方法だと常に全量がいつかは市場に出てくるという感じを業界に与えていますから、どうしても価格引き下げにつながってしまう。だから、ある程度棚上げ部分を固定して市場に影響を及ぼさないという仕組みが求められると思います。
　また、備蓄制度から需給調整の役割を切り離すと政府は言っていますが大問題だと思いますね。豊作の年はあるわけですから、それを買い上げて需給調整をするという機能は残しておかないと、価格の安定には悪影響が出ます。

◆ 経営規模拡大だけがコスト低下策ではない

　森島　食糧庁案は盛んに構造改革の必要性を言っていますが。最後に水田農業の構造改革をどう考えるべきか、梶井先生からお話しいただけますか。

　梶井　基本的には、たとえば稲経がきちんと機能していれば構造改善は進むということを認識する必要があると思っています。
　特定の経営を選別してこれを育てましょうという政策じゃ逞しい経営体は育たない。逞しい経営体は競争のなかから、育っていくのであって、その競争の条件で今一番大事なのは今は米価水準ですね。この価格であれば自分はがんばれる、規模拡大できると思う水準にすることが大事なんです。このところ３～５ヘクタール層の上昇活力が弱まっていることを問題にすべきです。そのために経済政策を考えるという視点が必要です。
　それから、どうも経営規模が大きくなれば生産性が高くなるという錯覚を持っているんじゃないか。このところの米生産費調査の結果をみてもわかるように米のコストは７、８ヘクタール層がいちばん低い。それより規模拡大するとコストが上がるんです。規模拡大すればするほど耕地が分散してしまうため、防除や水管理に手間がかかるからです。ひとつの広い農場体制になれば別ですが、日本の場合は経営規模を拡大すると農地が分散することになる。
　他方で全作業受託、あるいは部分作業受託組織の米生産費調査をみると、コストは10ヘクタール規模と変わらないですね。したがって、集落営農の組み方次第では何も10ヘクタール、15ヘクタールと集積しなくても生産性を上げることは可能なんです。
　だから、米価が一定程度希望の持てる水準であれば、そういう条件のなかで、自分たちは集落組織で生産する、あるいは個人に集積させて規模拡大を図る、というようにそれは地域の選択になるわけです。稲作コストの低減を図るのは、何も担い手への集約だけじゃない。それ以外の道があることを十分吟味する必要があります。

　――どうもありがとうございました。（この企画は今後も行う予定です）