「選別ではなく農村全体の維持へ、発想を切り替える時」と説く作山巧明治大学教授

基本法が目指した「多面的機能」

田中　「令和の米騒動」では、表面的な議論に終始しがちでしたが、農政は長いスパンで考えねばなりません。まず4半世紀前の「食料・農業・農村基本法」制定の経緯からうかがえますか。

作山　私は農水省に25年勤めました。1997～99年には基本法制定を担当しました。今ではちょっと考えられませんが、当時は首相から諮問され首相に答申して、基本法の骨格ができました。諮問したのは橋本龍太郎首相で、答申を渡したのは小渕恵三首相です。私も首相官邸に2度行きました。「食料安全保障」という言葉は当時からあったのですが、基本法に位置付けるのは説得力がないという意見が大勢でした。バブルが崩壊したといっても日本は経済大国で、1995年にＷＴＯができ自由貿易全盛期でした。食料は海外からいくらでも買えたのです。最初の基本法には、食料安保は条文の見出しに１つ入っていただけでした。代わりに私が担当したのは「多面的機能」でした。組合長の地元もそうでしょうが、中山間地の棚田が水を涵養し下流域を守っている。それを金額評価すると7兆円になると試算し、基本理念に位置付けました。

田中　1999年の基本法は、それまでの旧法と何が違ったのでしょうか。

作山　大きな転換が意識されていました。旧基本法のテーマは農業者の所得向上でした。高度経済成長で農村から都市に出た人は工場で働いて豊かになるのに、農村は取り残されました。そこで工業と農業との格差を埋め農村を豊かにすることがめざされたのです。ところが1999年になると表面上の格差はなくなっていました。兼業化が進み、農業所得と兼業所得とを併せると農家所得は非農業者の所得を上回ったからです。ガット・ウルグアイ・ラウンド合意の発効に対応する必要もあり、新しい基本法のテーマは「国民全体の利益」になりました。その理念は食料の安定的確保と多面的機能などです。

2024年改正の意味

農家への「所得補償（直接支払い）」が消費者にもメリットが大きいのでは、
と問う田中均ＪＡ松本ハイランド組合長

田中　2024年に基本法が改正された背景は。

作山　政治主導の改正でしたが、情勢が変わったのは確かです。１つは日本の経済的地位が下がったことです。かつて日本は食料の最大の純輸入国で一番高く買っていましたが、今では圧倒的に中国で、日本は「中国の余り物」を買っている状態です。もう１つは、かつては「1億総中流」で「食料を買えない人はいない」という前提でしたが、2000年代から格差が問題となり、今回の基本法では食料のアクセスも取り上げられました。

田中　子ども食堂の増加など、現場でも実感します。これからの焦点は、2027年度からの水田政策見直しですね。

作山　外からはわかりづらいかもしれませんが、官僚ＯＢからすると方向はかなりきっちり決まっています。2025年１月下旬に農水省が概要を1枚紙で出し、食料・農業・農村基本計画にもほぼそのままコピーされました。農水省と財務省とで詰めたものだったので、勝手に変えられない文章になっているのです。大きなポイントは、１つは、主食用米を作り過ぎないよう水田での転作に補助金を出すというこれまでの政策をやめて、水田だったか否かにかかわらず麦でも大豆でも作物別に補助を出すという転換です。もう１つは「予算の総額は増えない」。現在3500億円程度の転作補助を増やさず支払い方を変えるということです。そうなると、水田で麦や大豆を作ると補助金が減る可能性があります。

田中　農家には厳しい話です。

作山　これまでは水田で麦・大豆を作れば「水活」と「経営安定対策」の両方が貰えましたが、財務省はこれを「二重払い」と非難していました。ここを削ると麦や大豆は割に合わなくなり、主食用米への回帰で需給バランスを崩す恐れがあります。特に大規模農家への打撃が大きく、ＪＡグループとしても要請が必要ですね。

輸出の現実と価格転嫁

田中　「米が余れば輸出」という声もありますが、ベトナムなどの安価な米を見ると「言うは易し」です。

作山　政府の掲げる35万トンの目標はかなり野心的です。海外で日本米が安く売られているのは、国内米価が安い時期の長期契約によるもので、本来はカリフォルニア米の2～3倍の価格差がある。大幅なコストダウンなしには勝負になりません。

田中　生産コストの価格転嫁についてはどうですか。

作山　2026年施行の食料システム法で、コスト指標に基づく交渉は一定の期待はできます。ただ、転嫁できても「マイナスがゼロ」になるだけ。さらに価格が上がれば安い輸入品に流れるリスクもあります。例えばキャベツの関税はわずか3％。価格転嫁だけでは限界があるのです。

「直接支払い」の意味

インタビューは1999年の食料・農業・農村基本法制定から、2027年からの水田政策見直しの課題にまで及んだ

田中　そうなると、やはり農家への「所得補償（直接支払い）」が、消費者にとってもメリットが大きいと感じます。

作山　その通りです。ＥＵでは農家への直接支払いに10兆円投じているため、農産物価格が多少安くても農家はやっていける。米国も10兆円規模のフードスタンプで消費者の国産品購入を支えています。日本はわずか1兆円。ここを厚くすれば、食料価格を抑えつつ農家の所得を確保でき、生産者と消費者の対立も解消します。

田中　財務省は渋いですね。

作山　「頑張らない人も救うのか」と言われますから。だから99年当時は「多面的機能への対価」という理屈で「直接支払い」の枠組みを作りました。今後は、直接支払いが農家の所得増だけでなく、結果として消費者の食料価格抑制に繋がるというメリットを、ＪＡが地道にアピールしていく必要があります。

大規模化か農村維持か

田中　政府は大規模化を推進しますが、単一品目では価格暴落時のリスクが高い。現場を支えているのは、地域を守る兼業農家でもあります。

作山　どんなに大規模化しても、水路の泥上げは集落の人手が必要です。ＥＵの目標は大規模化ではなく「農村の維持」です。日本もすでに農家数は限界まで減りました。選別ではなく農村全体の維持へ、発想を切り替える時です。

田中　政策課題の構造がよく見えてきました。ありがとうございました。

【インタビューを終えて】
一つひとつの疑問に懇切丁寧に、分かり易く答えて頂きました。さすが、農水省で実際に政策立案に携わった方だと思います。「令和の米騒動」ではSNSを中心に表面的な議論に終始しがちでしたが、農政の方向性を見極めるには今だけでなく過去の動きとその背景を知ることが重要だと教えられました。先行き不透明な時代ですが、生産者と消費者が共存共栄できる政策、消費者を巻き込んだ議論につなげていければとの想いを強くしました。（田中）